Kreiranje javnih politika u Srbiji

1. Okvir za kreiranje javnih politika

Polje delovanja zagovaranja jesu javne politike. Uspešno zagovaranje najčešće vodi ka promeni tj. ka unapređenju konkretne javne politike. Delotvorno osmišljavanje i sprovođenje kampanje javnog zagovaranja nije moguće bez razumevanja javne politike u kojoj delujemo. Stoga, da bi se razumeo proces javnog zagovaranja, neophodno je razumeti šta je to javna politika, šta sve utiče na osmišljavanje javnih politika i na njihovo sprovođenje u praksi.

Javne politike su usmerene na rešavanje problema koji pogađaju članove određene zajednice. Javne politike se, međutim, ne osmišljavaju i ne sprovode u vakuumu – one su deo političkog procesa koji postoji u svakoj zajednici. U idealnom scenariju, političke partije se takmiče za glasove svojih birača predstavljanjem javnih politika koje treba da omoguće racionalno rešavanje problema izborom između više ponuđenih opcija. Za osmišljavanje i primenu javnih politika neophodno je postojanje stabilnog institucionalnog uređenja unutar koga se donose ključne odluke o načinima na koje će se rešavati konkretni problemi. Odgovornost i obaveza za donošenje konačne odluke o tome koji problem će biti rešen, na koji način, u okviru koje javne politike ‒ leži na donosiocima odluka.

Grafikon 1: Kako se osmišljavaju javne politike

Šta određuje kreiranje jedne javne politike?

a) Kontekst – Nijedna javna politika se ne osmišljava i ne primenjuje u vakuumu, na njenu koncepciju i rezultate njene primene utiču karakteristike konteksta u kome ona nastaje i primenjuje se. Zato je nemoguće osmisliti i sprovesti kampanju javnog zagovaranja bez temeljne analize i razumevanja konteksta i njegovih ključnih karakteristika kad je reč o konkretnoj javnoj politici koja je u fokusu kampanje javnog zagovaranja.

b) Proces (ciklus) javne politike – Svaka javna politika ima svoj „životni ciklus“, naizmenični set koraka i aktivnosti koje treba da se sprovedu da bi javna politika ostvarila svoju svrhu – rešavanje konkretnog problema u zajednici ili iskorišćavanje konkretnog razvojnog potencijala zajednice. Razumevanje javne politike i načina na koji se može zagovaranjem uticati na njen ishod podrazumeva i razumevanje procesa osmišljavanja, primene i evaluacije konkretne javne politike.

c) Mreža ‒ Javnu politiku osmišljavaju, sprovode, evaluiraju i za njene rezultate odgovaraju ljudi, bilo kao pojedinci ili organizovani u neformalne grupe, organizacije civilnog društva, profesionalne asocijacije, privredni subjekti ili institucije javnih vlasti.

Grafikon 2: Kreiranje javnih politika

2. Kontekst u kome se kreira javna politika

Odrednice konteksta u kome se kreiraju javne politike se razlikuju od slučaja do slučaja. Najčešće karakteristike konteksta su: politička kultura u jednoj zajednici, postojanje i primena načela i vrednosti vladavine prava, ključne ideologije i vrednosti koje preovlađuju u zajednici, način na koji javno mnjenje diskutuje o određenoj temi i sl. Svaka javna politika ima sledeće ključne karakteristike:

Tabela 1: Karakteristike javnih politika

3. Ciklus javne politike

U idealnom scenariju svaka delotvorna javna politika se osmišljava, primenjuje, prati i evaluira kroz sledeće faze:

FAZA 1 ‒ Definisanje problema/utvrđivanje prioriteta (postavljanje problema na agendu donosilaca odluka)

Osmišljavanje javne politike u svojoj suštini počiva na dobrom i odgovarajućem identifikovanju određenog problema koji postoji u zajednici. U krajnje polarizovanom svetu javnih politika bitan korak u osmišljavanju javne politike nije samo identifikovanje problema već i njegovo visoko pozicioniranje na listi prioriteta donosilaca odluka.

FAZA 2 ‒ Definisanje raspoloživih opcija javne politike (konstruisanje opcija za odabir strateškog rešenja)

Nakon što se određeni problem identifikuje, dobro definiše i nađe visoko na listi prioriteta donosilaca odluka, sledeći korak sastoji se u formulaciji raspoloživih načina na koje problem može biti rešen. U praksi, veći broj ponuđenih opcija za rešavanje problema predstavlja preduslov za donošenje kvalitetnije odluke o načinu njegovog rešavanja.

FAZA 3 ‒ Izbor strateškog rešenja

Nakon definisanja raspoloživih opcija, donosioci odluka utvrđuju kojoj opciji daju prednost, tj. koju opciju smatraju najboljom za rešavanje definisanog problema. Poželjno je da ova odluka bude zasnovana na sveobuhvatnoj evaluaciji raspoloživih opcija. U praksi, ključni kriterijumi za odabir odgovarajuće opcije jesu: delotvornost, efikasnost, pravednost, izvodljivost/sprovodljivost i fleksibilnost/mogućnost unapređivanja odabranog rešenja.

FAZA 4 ‒ Izrada i usvajanje koncepcije javne politike (plan za sprovođenje strateškog rešenja)

U ovom koraku nadležni organ donosilaca odluka mora da odluči kako da najdelotvornije sprovede odabrano rešenje. Da bi se osmislila delotvorna koncepcija javne politike, nadležni organ treba da odabere skup instrumenata (pravnih, organizacionih i institucionalnih) i da angažuje odgovarajuće resurse (ljudske i finansijske).

FAZA 5 ‒ Sprovođenje javne politike i njegovo praćenje

Najbolji rezultati u sprovođenju javne politike postižu se ukoliko se uspostavi ravnoteža između koncipiranja javne politike i njene delotvorne primene. Delotvorno sprovođenje javne politike podrazumeva efikasnu upotrebu instrumenata i resursa definisanih u prethodnom koraku. Neprekidno praćenje procesa sprovođenja omogućava procenu ostvarenih rezultata i eventualne promene u samoj koncepciji javne politike.

FAZA 6 ‒ Procena (evaluacija)

Proces procene sastoji se od praćenja sprovođenja javne politike, kako u pogledu ostvarenih ciljeva tako i u pogledu sredstava pomoću kojih se ona sprovodi. Sveobuhvatna procena daje informacije na osnovu kojih se utvrđuje efikasnost sprovedene politike i služi kao osnova za donošenje odluka u budućnosti. Evaluacijom ostvarenih rezultata i postignutih ciljeva ponovo se definišu problem i stepen njegovog rešavanja. Ovim se završava jedan ciklus javne politike i započinje novi.

Grafikon 3: Ciklus praktične javne politike

4. Mreža javne politike

Svaka javna politika ima svoju „mrežu“ – splet aktera, ciljeva, vrednosti i načina komunikacije koji utiču na konačnu formulaciju konkretne javne politike, njenu primenu i evaluaciju njenih rezultata.

Grafikon 4: Mreža javne politike

Ključne odrednice svake mreže javne politike su:

a) Ljudi, organizacije i institucije – Ključni segment svake javne politike jesu akteri koji su zainteresovani za problem ili razvojni potencijal zajednice, koji su u fokusu konkretne javne politike. Akteri mogu predstavljati pojedince ili grupe građana organizovane kroz neformalne grupe i razne organizacije, privredne subjekte i sl. Akteri su, takođe različite profesionalne, strukovne asocijacije, međunarodne organizacije. Na kraju, bitne aktere u mreži javne politike predstavljaju i institucije javnih vlasti na različitim nivoima upravljanja, od lokalnog, preko regionalnog i državnog, do međunarodnog nivoa.

b) Ciljevi aktera u mreži javne politike – Svi akteri u mreži javne politike (ljudi, organizacije i institucije) ulaze u mrežu javne politike sa određenim ciljevima u odnosu na problem ili razvojni potencijal koji se nalazi u fokusu javne politike. Ti ciljevi su različiti, nekada srodni, a nekada oštro suprotstavljeni (npr. određeni akter želi da reši konkretan problem, dok drugi akter želi da spreči rešavanje tog problema).

c) Interesi/vrednosti – U postizanju definisanih ciljeva akteri u mreži javnih politika su vođeni sopstvenim interesima i vrednostima. Kao i kod ciljeva, kada su u pitanju interesi i vrednosti aktera u mreži javne politike, oni mogu biti isti, komplementarni ali i suštinski različiti.

d) Sredstva komunikacije – U svrhu postizanja definisanih ciljeva u mreži javne politike, akteri u mreži javne politike komuniciraju koristeći najrazličitija sredstva komunikacije. Vrsta sredstava komunikacije i način njihove upotrebe u mreži javne politike zavise od konkretnog aktera i samog cilja koji se želi postići u odnosu na problem tj. razvojni potencijal koji se nalazi u fokusu konkretne javne politike.

Delotvorno javno zagovaranje podrazumeva razumevanje ova četiri ključna segmenta mreže javne politike. Vešti zagovarači pre osmišljavanja kampanje javnog zagovaranja treba da poznaju ključne aktere u mreži javne politike, njihove ciljeve u vezi sa konkretnim problemom/razvojnim potencijalom, interese i vrednosti koje ih vode prilikom postizanja postavljenog cilja, kao i načine komuniciranja unutar mreže.

4.1. Društveni barometar

U mreži javne politike, neophodno je analizirati i shvatiti stavove ključnih aktera u odnosu na konkretno rešenje, kao i razviti delotvorne strategije za rad sa ovim akterima prilikom osmišljavanja i primene svih aktivnosti (ovde je fokus na javnom zagovaranju) koje će vaša organizacija preduzeti u narednom periodu da bi ostvarila željenu promenu.

Društveni barometar je alat koji se koristi za analizu stavova koje ključni akteri imaju prema promeni javne politike koju želimo da ostvarimo.

Grafikon 5: Grafički prikaz društvenog barometra

Kao što se može videti iz priloženog grafikona, neophodno je mapirati aktere vodeći se kriterijumom u kojoj meri oni podržavaju promenu javne politike kojoj mi težimo ili joj se protive.

S tim u vezi možemo mapirati sledeće kategorije aktera u mreži javne politike:

Partneri
Ovo su akteri koji su spremni da partnerski, zajedno sa vašom organizacijom rade na menjanju javne politike. Oni podržavaju promenu koju vi želite, spremni su na saradnju i zajedničke aktivnosti i spremni su da zajedno sa vama dele resurse u ostvarenju željene promene javne politike.

Aktivni saveznici
Ovo su akteri koji svojim delovanjem suštinski žele istu promenu javne politike kao i vi. Deluju u mreži praktične politike i rade na istoj promeni kao i vi. Međutim, nemaju zajedničke aktivnosti sa vašom organizacijom i ne znate da li bi bili raspoloženi da postanu vaši partneri. Mogu postati vaši partneri.

Pasivni saveznici
Ovo su akteri za koje možete objektivno da pretpostavite da suštinski žele istu promenu javne politike kao i vi i mogli bi da vas podrže u vašoj inicijativi za željenu promenu javne politike. Ne deluju u mreži praktične politike i ne preduzimaju aktivnosti da dođu do definisane promene. Mogu postati aktivni saveznici, čak i partneri.

Neutralni
Ovo su akteri za koje možete objektivno da tvrdite da nemaju nikakav stav prema promeni javne politike kojoj vi težite. Ne deluju u mreži praktične politike u pravcu ostvarivanja promene na način na koji ste vi to definisali.

Aktivni oponenti
Akteri za koje možete da objektivno utvrdite da se protive promeni javne politike koju vi želite. Aktivni su, deluju u mreži javne politike i preduzimaju aktivnosti koje otežavaju/onemogućavaju promenu javne politike kojoj vi stremite. Ne suprotstavljaju se direktno vama i ne otežavaju/onemogućavaju direktno vaše napore ka željenoj promeni javne politike. Mogu postati protivnici.

Protivnici
Akteri za koje možete da objektivno utvrdite da se protive promeni javne politike koju vi želite. Svojim aktivnostima direktno otežavaju/onemogućavaju vaše napore ka željenoj promeni javne politike.

4.2. Mapa moći

Društveni barometar je instrument koji nam služi da analiziramo i razumemo stav koji ključni akteri u mreži javne politike imaju prema promeni u javnoj politici koju mi želimo da postignemo javnim zagovaranjem.

Mapa moći je instrument koji nam služi da analiziramo uticaj tj. moć tih aktera da utiču (bilo pozitivno ili negativno) na promenu koju želimo da postignemo u javnoj politici i njihovu zainteresovanost da taj svoj uticaj tj. moć zaista iskoriste. Imajući u vidu ove kriterijume, aktere u mreži javne politike možemo na osnovu mape moći podeliti u četiri kategorije:

a) Akteri koji imaju veliki uticaj i veliku zainteresovanost da taj uticaj primene ‒ ovo su akteri u mreži javne politike koji imaju najveći uticaj na promenu koju želite da postignete (bilo da je podrže ili da je zaustave). Razlog za to je što su posredi pojedinci, grupe, organizacije ili institucije koje u postojećem kontekstu imaju vrlo veliki uticaj tj. moć i istovremeno i visok stepen zainteresovanosti da svoj uticaj primene na promenu u javnoj politici koju vi zagovarate. Ovo su ključne ciljne grupe prilikom osmišljavanja i sprovođenja kampanja javnog zagovaranja.

b) Akteri koji imaju veliki uticaj, ali nedovoljnu zainteresovanost da taj uticaj primene – ovo su akteri koje imaju mogućnost da utiču na promenu u javnoj politici koju želite da postignete, međutim, ne pokazuju dovoljan nivo zainteresovanosti da taj svoj uticaj/moć primene u praksi. Zadatak tokom sprovođenja kampanja javnog zagovaranja jeste da ove aktere zainteresujete i pridobijete kao saveznike za vašu promenu (ukoliko podržavaju vašu promenu) ili da ih održavate i dalje nezainteresovanim (ukoliko bi njihov uticaj mogao negativno da se odrazi na uspeh vaše kampanje javnog zagovaranja).

c) Akteri koji imaju nedovoljan uticaj, ali veliku zainteresovanost da taj uticaj primene – Ovo su akteri koji pokazuju visok nivo zainteresovanosti da se angažuju povodom promene koju predlažete u javnoj politici, međutim, njihov uticaj je nedovoljan da bi se željena promena zaista i ostvarila.

d) Akteri koji imaju nedovoljan uticaj i nedovoljnu zainteresovanost da taj uticaj primene – Ovo su akteri u mreži javne politike koji imaju najmanji upliv u to da li ćete uspeti da svojom kampanjom javnog zagovaranja utičete na konkretnu promenu javne politike.

Razlog za to je što imaju nedovoljan uticaj na konkretnu promenu i, istovremeno, nedovoljno su zainteresovani za promenu koju želite da ostvarite.

Grafikon 6: Grafički prikaz mape moći

5. Dimenzije promene javne politike

‒ od zagovarača ka cilju javnog zagovaranja

Uticaj javnog zagovaranja se u praksi često svodi na promenu na nivou javne politike, ali to je preusko shvatanje. Javno zagovaranje predstavlja set pažljivo definisanih aktivnosti koje se osmišljavaju i primenjuju u određenom kontekstu sa ciljem menjanja postojećeg stanja. Praksa je pokazala da uspešno javno zagovaranje neposredno kreira tri dimenzije promene:

a) Promena na nivou javne politike;
b) Promena u raspodeli moći unutar mreže javne politike;
c) Promena onoga ko zagovara.

Grafikon 7: Tri dimenzije promene

5.1. Promena na nivou javne politike

Javno zagovaranje može uticati na sledeće konstitutivne elemente konkretne javne politike:

Promena postojećih i donošenje novih planskih dokumenata (dokumenti razvojnog planiranja, dokumenti javnih politika i ostali planski dokumenti);
Promena postojećih zakona, propisa i drugih opštih akata i donošenje novih;
Promena institucija – Pod promenom institucija podrazumevamo promenu pravnog okvira na osnovu kog se definišu mandat, ovlašćenja i obaveze konkretne institucije, promenu organizacione strukture same institucije i, na kraju, praksi delovanja konkretne institucije;
Promena verovanja, stavova i ponašanja građana u zajednici u kojoj se osmišljava i sprovodi konkretna javna politika.

Cilj svake kampanje javnog zagovaranja treba da bude usmeren ka promeni nekog od gore navedenih konstitutivnih elemenata javne politike.

5.2. Promena u raspodeli moći unutar mreže javne politike

Zagovaranje usmereno ka promeni neke javne politike je neraskidivo povezano sa promenom odnosa moći unutar mreže javne politike koja nastaje kao direktna posledica uspešne kampanje javnog zagovaranja. Kada kažemo moć u kontekstu javnog zagovaranja, mislimo na kapacitete i mogućnosti nekog aktera unutar mreže javne politike da utiče na to kako će se konkretni problem unutar javne politike rešavati, odnosno kako se neće rešavati. Često se u javnosti o moći u kontekstu javnog zagovaranja govori u negativnom svetlu i stvara se pogrešna percepcija da se moć, u stvari, najčešće nalazi kod veoma malog kruga aktera (npr. političari, biznisi, verske zajednice i sl.), dok neke druge kategorije aktera u mrežama javnih politika imaju vrlo ograničenu moć kojom bi mogli da utiču na način na koji se osmišljava i unapređuje konkretna javna politika (npr. organizacije civilnog društva, sindikati, naučno-istraživačke institucije, marginalizovane grupe i građani u najširem smislu te reči).

Praksa je pokazala da svaka kampanja javnog zagovaranja utiče na preraspodelu moći unutar konkretne mreže javne politike. Zato je za osmišljavanje i uspešno sprovođenje svake kampanje javnog zagovaranja bitno da razumemo pojavne oblike moći, da znamo kako da ih prepoznamo i kako da pokušamo da utičemo na njihovu manifestaciju tokom samog sprovođenja kampanje.

Sa stanovišta suštine moći (u čemu se ona sastoji) i mehanizma izražavanja moći (kako se ona manifestuje) u praksi možemo govoriti o tri vrste moći:

Tabela 2: Vrste moći

Vidljiva moć – ovo je, u suštini, moć koja leži u vladavini prava i postojanju demokratskih institucija u jednoj zajednici. Suština ove moći leži u formalizovanim procesima donošenja odluka koji se mogu unapred predvideti, koji su dostupni i razumljivi svim članovima mreže javne politike. Vidljiva moć omogućava procese donošenja odluka koji su transparentni, inkluzivni i obezbeđuju odgovornost (koja je različita u odnosu na ovlašćenja) svakog učesnika u procesu osmišljavanja i primene javnih politika. Mehanizmi kojima se izražava ova moć leže u postojanju strateškog i normativnog okvira, institucija sa jasnim mandatom i ovlašćenjima, instrumenata za korišćenje ovih okvira/institucija za rešavanje problema ili iskorišćavanje razvojnih potencijala određene javne politike.

Pritajena moć – ovo je moć da se utiče na procese donošenja odluka i osmišljavanja javnih politika van mehanizama vidljive moći. Suština ove moći jeste setovanje određene agende koja treba da obezbedi povlašćeni položaj pojedinim akterima unutar mreže javne politike u procesu donošenja odluka. Mehanizmi manifestacije pritajene moći su najrazličitiji i nemoguće ih je pobrojati. Ono što je, međutim, zajedničko za sve ove mehanizme jeste stalna težnja jednog, najčešće vrlo uskog kruga aktera, ka isključenju ili delegitimizaciji pojedinih ili svih drugih aktera u mreži javne politike iz procesa donošenja odluka o stavljanju konkretnog problema na agendu, kako se taj problem može rešiti, ko i na koji način treba da bude uključen u rešavanje problema.

Nevidljiva moć – predstavlja najviše zanemareni pojavni oblik moći prilikom osmišljavanja i sprovođenja kampanja javnog zagovaranja. Suština nevidljive moći leži u oblikovanju značenja i svesti članova jedne zajednice u vezi sa problemom koji je u fokusu konkretne kampanje javnog zagovaranja. Oblikovanje značenja i svesti izgradnjom stavova, određenih obrazaca ponašanja/delovanja, kreiranjem i primenom određenih socioloških/kulturoloških obrazaca ponašanja u zajednici odvija se kroz veoma duge vremenske periode (ovde govorimo o godinama i decenijama neophodnim za promenu). Samim time, nevidljiva moć je impresivna i može dati veliki značaj samoj kampanji javnog zagovaranja, ali sa druge strane može i znatno da je uspori, naročito ako se zloupotrebljava od strane aktera koji imaju veliku moć ili snažnu podršku u određenim ciljanim grupama koje mogu imati uticaj na samu mrežu javne politike.

5.3. Promena na nivou organizacije koja zagovara

Ovo je dimenzija promene koja se često zanemaruje, a odnosi se na promene unutar organizacije koja koristi javno zagovaranje kao jedan od instrumenata za delotvoran uticaj na promene u konkretnoj javnoj politici. Ova promena se manifestuje na nekoliko načina:

Strateški pristup javnom zagovaranju – Organizacije civilnog društva treba da pristupe javnom zagovaranju na strateški način. Ovo podrazumeva promenu shvatanja javnog zagovaranja – od ad hoc pristupa rešavanju konkretnog problema kampanjom javnog zagovaranja ka pristupu koji podrazumeva promene u javnoj politici kroz seriju unapred planiranih kampanja javnog zagovaranja koje se kombinuju sa drugim instrumentima uticaja (kampanje podizanja svesti, lobiranje i sl.).

Izgradnja kapaciteta za javno zagovaranje – Uspeh u javnom zagovaranju podrazumeva stalno unapređivanje kapaciteta unutar same organizacije civilnog društva. Neophodno je da postoji svest unutar same organizacije o postojećim kapacitetima i ključnim pravcima za njihovo unapređivanje u ključnim aspektima: sticanje specifičnih znanja u konkretnoj javnoj politici, delotvorna komunikacija, javni nastupi, angažovanje zajednice i sl.

Izgradnja reputacije zagovarača – Za organizaciju koja želi da se delotvorno i odgovorno u dužem vremenskom periodu bavi javnim zagovaranjem kao instrumentom uticaja na promene u konkretnoj javnoj politici vrlo je bitno da izgradi reputaciju zagovarača. Pod reputacijom se ovde misli na izgradnju slike u javnosti o tome na koji način organizacija sprovodi svoje kampanje javnog zagovaranja (npr. da li svoje kampanje zasniva na dokazima ili na ključnim vrednostima koje podržava, da li kampanje podrazumevaju saradnju sa donosiocima odluka ili određeni nivo konfrontacije sa njima i sl.).

6. Kreiranje javnih politika u Srbiji

Sistem upravljanja javnim politikama u Srbiji treba da obezbedi konkurentno poslovno okruženje i delotvornu i odgovornu javnu upravu zasnovanu na evropskim principima dobre javne uprave. Proces kreiranja javnih politika u Srbiji treba da bude zasnovan na dobro promišljenom (realnom i zasnovanom na činjenicama) i široko prihvaćenom (transparentnom, inkluzivnom, dobro komuniciranom) procesu planiranja javnih politika i pripreme propisa i njihovog doslednog sprovođenja. U ovoj oblasti, Strategija reforme javne uprave za period 2021‒2030. godine ima za cilj poboljšavanje kvaliteta dokumenata javnih politika i propisa, a što će biti dalje razrađeno Programom unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom.

Planski sistem u Republici Srbiji je na normativnom nivou regulisan sledećim ključnim aktima:

Zakon o planskom sistemu;
Uredba o metodologiji za upravljanje javnim politikama;
Uredba o metodologiji za izradu srednjoročnih planova organa državne uprave, koji će uslediti nakon usvajanja zakona.

Cilj ovog zakona i podzakonskih akata je uspostavljanje efikasnog, transparentnog, koordinisanog i realističnog sistema planiranja, koji pokriva sve ključne aspekte socijalne i ekonomske razvojne politike i regionalnog i prostornog razvoja, uz optimalno korišćenje budžetskih sredstava, obezbeđivanje održivog rasta i razvoja Republike Srbije i sprovođenje procesa pristupanja Evropskoj uniji. Ovaj zakon uvodi sistem odgovornosti za rezultate i stvara okvir za merenje efikasnosti rada u javnoj upravi.

Ključni elementi zakona:

Povezivanje planiranja politika sa planiranjem budžeta: realističnije planiranje, prioritizacija – racionalnija upotreba resursa;
Osiguravanje standarda kvaliteta kod planiranja i usaglašenosti i realističnosti sadržaja planova putem: (a) obavezne analize kod odluka sa značajnim efektima, (b) adekvatne konsultacije sa zainteresovanom javnošću;
Obezbeđivanje alata za upravljanje ostvarenjem ciljeva Vlade kroz upravljanje operativnim aktivnostima organa;
Akcenat na praćenju i izveštavanju kako bi se osiguralo sprovođenje javnih politika i ostvarenje postavljenih ciljeva;
Jasnija uloga i definisanje odgovornosti institucija odgovornost institucija u pogledu upravljanja i osiguravanja kvaliteta i usklađenosti razvojnih odluka i sa njima povezanih propisa.

Novim zakonskim okvirom, pre svega Zakonom o državnoj upravi i Zakonom o planskom sistemu, koji regulišu učešće građana i transparentnost kao najvažnije principe dobre i moderne javne uprave, predviđeno je aktivno uključivanje građana u procese donošenja odluka. U javne rasprave i konsultacije može da se uključi svaki zainteresovani građanin i putem portala eUprava, odnosno eKonsultacije.

6.1. Mere javnih politika

Vlada raspolaže setom od pet vrsta mera, preko kojih sprovodi javne politike, i tako utiče na razvoj društva i ekonomije, interveniše i odgovara na konkretne društvene izazove i probleme i postiže željene promene. To su:

regulatorne mere – odnosno propisi kojima se uređuju odnosi u društvu;
podsticajne mere – kao što su subvencije ili porezi;
informativno-edukativne mere ‒ u vidu informacionih kampanja;
institucionalno-organizacione mere ‒ formiranje ili ukidanje institucija i uspostavljanje neophodnih organizacionih struktura;
mere koje podrazumevaju javne investicije kroz kapitalne i infrastrukturne projekte.

6.2. Dokumenti javnih politika

Javne politike se utvrđuju i/ili razrađuju dokumentima javnih politika. U zavisnosti od obuhvata i kompleksnosti promene koja se želi postići u određenoj oblasti delovanja i stepena detaljnosti do koje se razrađuju mere, postoje četiri tipa dokumenata javnih politika. To su: strategija, program, koncept politike i akcioni plan.

6.3. Proces kreiranja javnih politika

Proces kreiranja javnih politika sastoji se iz više faza.

Prva se odnosi na inicijativu za utvrđivanje javne politike koju u praksi, po pravilu, pokreće resorno ministarstvo, ili odgovarajući državni organ, ali ona može da potekne i od organa lokalne vlasti, građana, privrednih subjekata, organizacija civilnog društva i drugih organizacija. To zavisi od činjenice na koga i na koji način treba da utiče sprovođenje neke javne politike. Već u ovoj fazi je neophodno da se započne sa konsultativnim procesom koji treba da obuhvati sve zainteresovane strane, odnosno sve predstavnike aktera na koje će se sprovođenje neke politike odraziti.

Sledeći korak je prethodna (ex ante) analiza efekata javne politike kako bi se utvrdile prednosti i slabosti razmatranih opcija javnih politika, odnosno troškovi i koristi po budžet, ekonomiju, društvo, životnu sredinu i administraciju.

Sledi formulisanje politike kroz odabrani dokument javne politike (strategija, program…), zatim usvajanje, sprovođenje i praćenje sprovođenja javne politike, i na kraju, vrednovanje učinka, odnosno naknadna (ex post) analiza efekata politike, koja treba da pokaže da li su primenjene mere dale očekivane rezultate i ukoliko ne ‒ koji je razlog za to.

6.4. Analiza efekata javnih politika

Od svih nabrojanih faza nakompleksnija i vremenski najzahtevnija je prethodna (ex ante) analiza efekata javnih politika. Sastoji se iz sledećih koraka:

1. Sagledavanje postojećeg stanja ‒ analiza situacije + dodatne analize – koriste se radi prikupljanja i analiziranja svih relevantnih informacija o stanju u datom sektoru javne politike, identifikovanja problema i razumevanja šta treba promeniti. Kod analize javnih politika, koriste se različite tehnike analize: analiza zainteresovanih strana, analiza stanja (SWOT), analiza okruženja (PESTLE), analiza problema. U praksi se analize najčešće sprovode istovremeno.

2. Identifikacija problema, željene promene – kroz koju se utvrđuje da li postoji problem u određenoj oblasti i koji su njegovi uzroci i posledice, odnosno identifikuje se promena koju treba postići u nekoj oblasti. Precizno definisanje problema/željene promene omogućava definisanje odgovarajućih ciljeva i utvrđivanje najboljih mera za sprovođenje javnih politika.

3. Utvrđivanje opštih i posebnih ciljeva, kao i pokazatelja (indikatora) kojima će se meriti stepen ostvarivanja ciljeva.

4. Identifikacija opcija javnih politika, odnosno mogućih mera ili skupova mera za postizanje ciljeva. To konkretno znači da Vlada ili jedinice lokalne samouprave preispituju da li se željena promena može postići donošenjem i primenom nekog propisa, ili nekim finansijskim podsticajem, ili javnom investicijom i sl.

5. Analiza efekata tih opcija – pri čemu se za svaku opciju analiziraju troškovi i koristi koje će se odraziti na građane, privredu, životnu sredinu, državni budžet i administraciju, ali i rizici sprovođenja tih opcija.

6. Izbor optimalne opcije, ili optimalne kombinacije razmatranih opcija, što podrazumeva da se došlo do zaključka da samo jedan tip mere nije dovoljan. Na primer, u praksi to znači da Vlada, uz donošenje nekog novog propisa, može da odluči da sprovede i informacionu kampanju, kako bi olakšala sprovođenje tog propisa.

7. Identifikacija resursa za sprovođenje odabrane opcije javnih politika, praćenje sprovođenja i vrednovanje njenih učinaka.

Analizu efekata javne politike prati intenzivan konsultativni proces. Što je on sveobuhvatniji i transparentniji, veći su i izgledi za uspešno formulisanje, usvajanje i sprovođenje date politike.

6.5. Konsultacije i javne rasprave

Konsultacije podrazumevaju učešće (ciljanih) grupa na koje se javna politika direktno odnosi, ostalih zainteresovanih strana i stručne javnosti pre otpočinjanja procesa osmišljavanja i formulisanja javnih politika i tokom njega. U konsultacije se uključuju građani i privredni subjekti, udruženja građana ili privrednih subjekata i druge organizacije civilnog društva, naučno-istraživačke, strukovne i druge organizacije, kao i predstavnici organa državne uprave i lokalnih vlasti. Konsultacije se sprovode radi prikupljanja podataka i stavova zainteresovanih strana u vezi sa problemom koji se rešava ili promenom koja se želi postići javnom politikom i odvijaju se na transparentan način. Za sprovođenje konsultacija koriste se različite tehnike: fokus grupe, okrugli stolovi, polustrukturirani intervjui, paneli, ankete, prikupljanje pisanih komentara.

Koja je razlika između konsultacija i javnih rasprava?

Konsultacije ne treba poistovećivati sa javnom raspravom.

Konsultacije služe da se na participativan (zajednički) način dođe do što boljih rešenja tokom planiranja i time olakša sprovođenje mera dokumenta javne politike i/ili propisa. Konsultacije su kontinuiran proces koji može da se sprovodi u formalnom ili neformalnom obliku u svim fazama planiranja pripreme i same pripreme dokumenata javne politike i/ili propisa.

Javna rasprava je obavezna za sistemske zakone i one propise za koje tako odredi nadležni odbor Vlade, ali se može sprovoditi i u pripremi strateških dokumenata. Za razliku od konsultacija, javna rasprava se sprovodi u jasno propisanim okvirima pre usvajanja dokumenata javnih politika i propisa. Javna rasprava nije i ne treba da bude zamena za sprovođenje konsultacija.

Cilj javne rasprave i konsultacija je isti, odnosno da se pripreme što bolja zakonska rešenja ili strateški dokumenti koji će u primeni biti u najboljem interesu građana i privrede.

Primer konsultacija: http://www.rsjp.gov.rs/javna-diskusija-o–programu-ekonomskih-reformi/t.
Primer javne rasprave: http://www.rsjp.gov.rs/odrzana-javna-rasprava-o-reformi-planskog-sistema-za-predstavnike-jedinica-lokalne-samouprave/t.

6.6. Uloga Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP)

Republički sekretarijat za javne politike, kao posebna organizacija i stručna institucija Vlade, vrši analize, identifikuje potrebe i dostavlja Vladi inicijative za izradu strateških dokumenata kojima se utvrđuju javne politike. Obezbeđuje usklađenost predloga tih strateških dokumenata i daje ocenu da li je sam proces utvrđivanja javne politike sproveden kvalitetno. To znači proveru da li je prethodna analiza efekata urađena na kvalitetan način i sadrži sve neophodne informacije o tome koliko neka politika košta državu, građane i privredu i kakve konkretne koristi se od nje očekuju, kako bi ti troškovi bili opravdani. Takođe se proverava da li je proces konsultacija sproveden na transparentan i participativan način.

Sažeto, uloga RSJP je:

podrška pri utvrđivanju prioriteta Vlade u realizaciji strateških ciljeva, kao i praćenje rezultata ostvarivanja ciljeva i koordinacija sprovođenja pojedinih javnih politika;
analitička podrška planiranju strateških ciljeva i praćenju efekata javnih politika Vlade;
podrška održavanju kvaliteta javnih politika i propisa pomoću mehanizma za kvalitativno ocenjivanje analiza efekata javnih politika i propisa na privredu i građane;
podrška održavanju usklađenosti celokupnog planskog sistema i konzistentnosti sadržaja strateških dokumenata Vlade;
obrada i podnošenje Vladi na razmatranje inicijativa privrede i građana za rešavanje problema u primeni nepotrebnih ili neefikasnih propisa;
kontinuirano sprovođenje regulatorne reforme u cilju pojednostavljenja regulatornog okvira i ukidanja nepotrebnih administrativnih procedura.

Detaljnije na: http://www.rsjp.gov.rs/nadleznosti-obaveze-i-ovlascenja.

Aktivnosti RSJP su usmerene na:

uspostavljanje normi i metodologije za sistem planiranja;
pružanje stručne podrške organima državne uprave u procesu kreiranja javnih politika i analiza, po potrebi;
sistemsko uključivanje istraživačke zajednice i analitičara van javne uprave u proces kreiranja javnih politika;
podizanje kapaciteta u oblasti upravljanja javnim politikama kroz redovne višegodišnje programe treninga u državnoj upravi (stotine obuka o tehnikama planiranja, analizi i upotrebi podataka, analizi efekata politika, praćenju i evaluaciji i sl.).

Detaljnije na: http://www.rsjp.gov.rs/aktivnosti
http://www.rsjp.gov.rs/podrska-rsjp—jacanu-kapaciteta-javne-uprave-za-kreirane-kvalitetnih-javnih-politika-i-propisa/t

Kakav je odnos RSJP i građana?

Iako je RSJP stručna Vladina organizacija za podršku u oblasti planiranja javnih politika, ona je ujedno i jedinstveni onlajn šalter za inicijative. Zainteresovana javnost ima priliku da ukaže kreatorima propisa na poteškoće koje imaju prilikom usaglašavanja svog poslovanja ili ponašanja sa određenim propisima, na nepotrebne administrativne procedure koje propisi nameću, ali i na suvišne troškove koji po tom osnovu nastaju, kao i da predlože rešenje.

Nakon provere inicijativa, RSJP ih obrađuje i u neposrednoj komunikaciji sa nadležnim organima utiče na izmenu neefikasnih rešenja u postojećim propisima. Takođe, sve osnovane i obrazložene inicijative se koriste i prilikom izdavanja mišljenja u procesu pripreme novih propisa.

Specijalizovani portal za privredu: https://adminhack.yrpri.org/group/883